封建社会，别看整个国家都是皇帝的，但皇帝还是把自己的利益和国家分得清清楚楚。每个朝代，赋和税都是分开收取。因为赋是给皇帝用的，而税才是真正给国家用的。赋进入帝王的内帑，税才进入国库。明朝的万历皇帝在位时，女真人所带来的军事压力十分大，而明朝朝廷的国库却没钱了。于是大臣们要求万历把他的内帑拿出来，作为军饷，如招募士兵，抵御女真人。但是万历皇帝小气，认为内帑是他自己的钱，不能把自己的钱花在国家的身上。大臣们一致说国家都是皇帝的，皇帝没有自己家，应该把钱拿出来。但万历还是坚持不给。于是女真人势大，把万历皇帝的江山给夺走了。
现在的刘宏其实也和万历皇帝一个样，都无比坚定地认为国家是国家的，自己是自己的，不该替国家，替朝廷花这冤枉钱。于是何进等大臣都不高兴了，且不说刘范这个要求比之前承接流民的要求更扯淡，先说刘宏这个对待朝廷的态度就更扯淡。何进等大臣都认为，普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣，全国都是他的，而他们这些大臣不过是替刘宏卖力气的。
身为皇帝，刘宏在享受全国权力的同时，也应该履行皇帝的义务。身为皇帝，国家都是他们家的，而刘宏却如此不上心，竟然让朝廷来做背锅侠！何况这些年刘宏还常常花光自己的内帑，一直挪用国库的税款来建设宫室，供养数量庞大的后宫佳丽。所以何进等大臣都不高兴了，都不再考虑是否同意刘范的要求，而是一致对外，逼迫刘宏把粮食交出来。
在群臣的百般刁难下，一向横眉冷对千夫指的汉灵帝刘宏，终于感受到了前所未有的压力。就算在党锢之祸时，他都没有这么慌忙。不仅仅因为汉室的粮食很可能会被减少，而是他担心他会激怒所有的大臣，让整个朝廷都和他众叛亲离。万一朝廷一致针对他，甚至废黜他，改立新君，那可就完了。于是，刘宏开始认真思考，要不要把汉室的粮食交出来供流民迁徙去西域。
这时，暗中打探消息的刘诞得知，刘宏正在和除了他以外的所有朝廷大员僵持着，便认为这是一个千载难逢的时机。于是，刘诞决定不失时机地给朝廷火上浇油，让刘宏早做决定。刘诞便通知朝廷，如果朝廷不愿全力支持流民西迁，那西凉就霸占关中。
这一番话传来，朝廷整个都震惊了。关中是朝廷的心头肉，地位绝对不是凉州那种地方可以相比的。就连冀州，在关中面前，也是如此的可有可无。自古以来，都是得关中者得天下，秦朝、汉朝、唐朝都是如此。如果关中让乱臣贼子刘范拿去了，那朝廷的末日也就不远了。
这时，也不用群臣接着劝说，尚有心智的刘宏也自觉地低头了。刘宏承诺，将从内帑里取出两百万石粮食，给朝廷迁徙流民。但朝廷对此也是有要求的，第一个是要求刘范必须先退出关中，然后朝廷再组织流民西迁；第二，朝廷要求刘范提供给朝廷西迁的费用。
对于朝廷来说，要迁走这么多人口，肯定是开销不小。要是刘范不出力就算了还不出钱，朝廷的财政一定会崩溃。欲先取之必先予之的道理，谁都明白。只有朝廷有钱了，才能帮西凉把事办好。于是，刘诞也没想太多，立马答应给朝廷提供十亿钱作为西迁的费用。朝廷大喜过望，都没有计较，立即满口答应。
刘诞满以为，谈判已然圆满成功，但没想到朝廷又提出了一个要求。朝廷要求刘范以后继续臣服于朝廷。这一点至关重要，关系到以后朝廷和西凉之间该如何相处的问题。这个问题，因为事情紧急，就连田丰和刘范也没有想到。
事到如今，刘诞也只能自己想办法了。刘诞认为，西凉无论是在经济还是军事上，都已经羽翼丰满，足以和朝廷分庭抗礼。所以，刘诞提出，朝廷干脆就加封刘范为凉王，将整个凉州和西域封给刘范，建立凉国。
朝廷闻言，自然是一万个不答应。现在合约尚未达成，人质都还握在朝廷手里，可以说朝廷占尽优势。如果在这样的情况下，朝廷尚且给刘范封王，那以后其他心怀鬼胎的人，岂不是更要给朝廷蹬鼻子上脸了？所以朝廷严词拒绝。朝廷要求刘范现在官职不变，爵位不变，身份仍然是皇帝的臣子。
刘诞也觉得现在就给刘范封邦建国，也不合适，容易招致其他势力的打压和遏制。表面上臣服于朝廷才可以继续闷声发大财。故而刘诞又提出了一个条件，西凉臣服于朝廷可以，但是西凉必须拥有独立的财权。
这就让朝廷犯了难了。朝廷自己的税收微薄，长久以来超不过五亿钱。每年还不知道刘宏要用多少钱去声色犬马，可以说朝廷的日子是一年不如一年。一旦作为朝廷税源之一的西凉断绝了赋税，朝廷可能连大臣的俸禄都发不了了。
刘诞提出，如果朝廷想收回西凉的财权，就必须准许刘范封邦建国，爵位提升至王。朝廷知道，刘诞这是在逼迫朝廷在面子和里子中做抉择。如果朝廷要面子，不让刘范封王，那就自动放弃了西凉财权；如若朝廷要里子，就必须让刘范封王。
这时候，朝廷陷入了两难之中。但朝廷回想到过去，凉州在被刘范平定之前，一般收不了多少税。而且为了打击羌族和氐族，朝廷还要往凉州投进去不少的钱。现在的凉州是富庶，但即使凉州不上交财权，对于朝廷来说，也不过是原地踏步而已。之所以朝廷患得患失，只不过是因为凉州今时不同往日，朝廷贪心而已。
对于朝廷而言，面子才更重要。如若放任刘范封邦建国，朝廷在天下人面前威严何在？现在东汉朝廷的统治早已是日落西山，江河日下。之所以孱弱的朝廷还能驾驭天下州郡，只是因为大汉朝四百年国祚延绵至今，天下人习惯了遵从，不敢造次。但刘范封王后，天下人就会从朝廷强大的幻象中看出朝廷的孱弱。或许届时朝廷失去的不仅仅是一个凉州，而是整个天下。
所以朝廷在面子和里子中选择了面子。刘诞对此也比较满意，至少西凉以后不用再对朝廷交税，可以更好地支持西凉的建设。但朝廷要求，每年西凉都要遣使对朝廷朝觐。刘诞也答应了，只要不用朝贡，朝觐不算什么。如此一来，西凉基本上在政治上已经从朝廷的州郡跃升至类似于朝廷的藩属国。
至此，朝廷和西凉之间的谈判圆满结束。所有的条款都得到了双方的共识。剩下的，就是补全每大条的细枝末节了。第三天，朝廷和西凉正式在合约上签字，谈判随之结束。因为这是在洛阳达成的合约，故而称为洛阳之盟，和洛阳之变正好相对应。
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