关外是满清的龙兴之地，长期以来的管理方式与关内不同。1644年，满清入关以后，为了统治需要便把这里圈禁起来，禁止关内汉民进入。
东三省的行政体制是以八旗驻防为主、州县民政为辅的旗民并治二元结构体制。
一方面是八旗驻防系统，以盛京为陪都，设盛京将军为最高军政长官，置户、礼、兵、刑、工五部，各设侍郎主持，并在吉林、黑龙江设驻防将军，三省大部分地区设置各级驻防；另一方面是州县民政系统，设奉天府尹，管辖八旗驻防以外的州县民官，这些州县民官设置于三省部分移民垦殖地区。在清初，州县民政系统从属于八旗驻防系统。
关外长期以来人烟稀少，旗民并治的办法凑活能用。可是，清中期以来，东北的情况发生重大变化。地方治理的方式必须要有改变了。
首先一个，封禁逐渐放松，人口急剧增长。刚入关那会儿，关内的百姓不过几千万，经过百多年发展，到了乾隆时期已经有两亿多人口。等到光绪年间，已经超过四亿人口。巨大的人口压力下，关内的人地矛盾难以调和，常有农民起义。此时，满清的统治已经稳固，圈进的意义不再迫切。所以，从雍正朝开始，不断迁移人口到东北。日俄战争前，更是废除圈禁。东北地区的人口，从顺治朝的上百万，到现在的两千余万。这个人口体量的事务，就不是低效的驻防将军能够处理得了。
其次，国际形势变了。短短十年时间，甲午战争，俄国入侵，日俄战争，三场大规模的战争席卷东北。规模一次比一次大，情况一次比一次严重。列强已经把目光放在了东北的土地上，已经拿着刀在等着割肉了，旧制度不能适应新形势。严格来讲，东三省改制也属于清末新政的一部分。
宗室人才匮乏，八旗官员里面没有能镇住场子的，为了保住自己老家，慈禧太后不得不进行妥协。毕竟，关内实行的行省制度，督抚进行管理，的的确确能够应对突发情况，也更利于地方的发展。
能够出任第一任总督，袁世凯出了大力。
与人们印象之中不同，袁世凯在清末的官场上远没有权倾朝野，一直到辛亥革命时期，才算得上说一不二。他的直隶总督位置很高，可财政权、军权、人事任免权力，被朝廷极大制约。这时候的袁世凯，别说想造反，刚有点出格的举动就有性命之忧。不管是王定边，还是北洋的“龙虎狗”三杰，只是把他袁世凯作为领导，而非主公。利益相同时，大家听你的；利益有分歧的时候，你就玩不转了。
深度参与，并且主导新政的袁世凯，实际上预定了军机大臣的位子。也就是说，他的下一步将会是进入中枢，当“宰相”。在不造反的情况下，这是身为臣子的最高位。进入中枢以后，直隶总督的位置就必须放弃，可是，没有地方支援的宰辅是坐不稳的。他迫切的需要在地方上，培养自己的人马。
东南几省相对独立，庚子年更是搞出了“东南互保”。那里的督抚位置一般是东南士绅把持，或者是旗人重臣担任，袁世凯伸不进去手。直隶周边的省份，多是清流担任，而且任期较短，也不好操作。袁家虽然也算官宦世家，终究少了底蕴，科举出身的太少了。
袁世凯的起家有学识方面的助力，主要依靠的是练兵。总督朝鲜也好，巡抚山东也罢，总督直隶也好，严格来讲都是靠的军事力量。清末的独特时机，造就了他的飞黄腾达。可是，底蕴这个东西需要长期的积累，不是暴发户能够拥有的。而且，他能有今日地位，未尝不是因为他没有底蕴。
遍观袁世凯的团队幕僚，拥有宰辅之才的仅仅徐世昌一人。这位翰林出身的文人，一向与袁世凯交情莫逆。两人交往紧密，小站练兵的时候就来投奔帮忙。等到袁世凯总督直隶，便保举徐世昌入了军机处，现在是正儿八经的军机大臣。有了徐世昌在外的强大臂助，袁世凯确定，自己在中枢以后必能大有作为。
锦州城，齐鲁苑。
得益于武卫左军的驻防，加上王定边治军严格，锦州城这两年发展的很不错。经济上可以说蒸蒸日上，百姓更是安居乐业。往来经贸的快速发展，酒楼业务也是越发红火。商务处新开了几处买卖，规模更大的也有，可王定边还是更喜欢这处临河的酒楼。每当有迎来送往、重要接待，他都会把人带到这里。
还是在顶楼包间，这次宴请的是徐世昌。
“徐大人，四年不见，让我这顿想啊！这第一杯酒就敬咱们久别重逢！”
“哈哈，好，干了！”
一杯酒下肚，看着意气风发的徐世昌，王定边颇为羡慕。眼前这人可是正经进士出身，相当于清北的高材生啊。
“徐大人，咱们以前一起练兵，几年不见你已经是朝廷的一品大员了。小弟是真比不上啊。”
年方五十岁的徐世昌很是得意。
“定边啊，余平生所愿就是能当宰相。而今已入军机，现在又得总督东北大任，算得上出将入相了。要说不高兴，那是假的！哈哈~你今年还不到三十，现在的位置不低了。等你到了五十岁，说不定也是李中堂那样的人物。”
得嘞，岁数小也吃亏啊。
酒过三巡，菜过五味。两人开始聊起东北的未来。
“徐大哥，东北以前是三个驻防将军，以后大概率会有三个行省。日本和俄国的军队撤走以后，你打算怎么治理？”
“唉，三省总督看着风光，其中的凶险别人谁懂？东北动乱的根源在于军、民。如果三省之地有5000万人口，有30万精兵，什么天皇沙皇，谁敢染指？以后的发展不外乎：移民，奖励农桑，练兵，发展实业。有人、有兵、有钱，东北才是我大清之东北！”
“嗯，关内的山东、河南河北，人口多土地少，不管怎么讲都该迁移一些过来。人才是根本。我在锦州驻防了几年，手下有正兵一万余，预备兵员五千余。只要朝廷下令扩编，武器装备一到，立马就是正规新军。到时候守卫东北可以用上。”
“是吗？那可太好了。直隶所练新军人数有限，我一直担心兵力不够，难以震慑日俄。这下子好了，解决了。还有什么想法不妨一起说来。”徐世昌看出来了，王定边是肚子里有货的。他这次来并不是去赴任，而是去考察东北三省。兵祸之后，东北的情况谁也说不清，提前考察以后，也可针对性的做出决策。
自己去看不见得多么仔细，眼前的小兄弟在这几年了，他的意见说不定很有参考价值。
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